I Introducción
El presente informe tiene por objeto analizar la propuesta de instrucción general sobre transparencia activa para empresas públicas, empresas del estado y sociedades del estado, del 13 de agosto del 2009, en base a los estándares internacionales establecidos por la OECD. Asimismo, se presenta cierta experiencia comparada en la materia lo que permite evidenciar que dicha propuesta plasma las tendencias internacionales en la materia. Adicionalmente, se presentan los fundamentos económicos que en términos generales evidencian los beneficios de incorporar la cultura de la transparencia a la gestión empresarial. Por último, se analizan también las observaciones y contribuciones recibidas a través del proceso de consulta pública de la presente propuesta de instrucción general.
II Estándares Internacionales de la OECD
El principio de información y transparencia de las empresas públicas se encuentra regulado por la OECD dentro del marco de su directiva de gobierno corporativo específico para estas empresas aprobadas en el año 2005 1, un año después de la aprobación de los principios de gobierno corporativo general2, y complementarios a éstos. Esto no es más que la reacción de la OECD ante casos emblemáticos de bancarrotas como, Enron en el 2001 y Worldcom en el 2002, acordando seis principios básicos de gobierno corporativo.3
Se entenderá por gobierno corporativo el conjunto de prácticas y mecanismos que proveen incentivos apropiados al directorio y al grupo ejecutivo para proteger los intereses de la compañía y de sus accionistas y que facilitan el control efectivo de la gestión de la empresa, de tal modo de incentivar la creación de valor y el uso eficiente de recursos.
Dentro de los riesgos de un gobierno corporativo ineficaz se presenta el de un control público infructuoso debido principalmente a que la información sobre el desempeño de la empresa es de mala calidad, incompleta o inoportuna.
El capítulo V de la directiva de gobierno corporativo de empresas públicas está destinado exclusivamente a la regulación de la información y transparencia estableciendo las siguientes exigencias:
A. Desarrollo de informes consistentes y agregados de las empresas públicas publicados anualmente.
B. Desarrollo de procesos y funciones eficientes de auditoría interna.
C. Sometimiento a auditorías externas anuales e independientes.
D. Publicación de información financiera y no financiera de acuerdo a altos estándares internacionalmente reconocidos.
E. Publicación de información sobre todas las materias descritas en los Principios de Gobierno Corporativo de la OECD y adicionalmente con especial foco en áreas de especial interés para el Estado como propietario y el público en general.
En este punto la directiva de la OECD indica que los principales elementos de información que debieran ser publicados deben ser:
- Resultados financieros y operativos de la empresa.
- Objetivos de la empresa.
- Principal propietario de acciones y derechos a voto.
- Política de remuneraciones de los miembros del directorio y los ejecutivos claves junto con información de los miembros del directorio como sus calificaciones, proceso de selección, directorios de otras compañías, y si es que son considerados como miembros independientes del directorio.4
- Transacciones relacionadas.
- Factores de riesgo previsibles.
- Temas relativos a los empleados y actores relevantes.
- Políticas y estructuras de gobierno, en particular, algún código (voluntario) de gobierno corporativo así como el proceso por el cual ha sido implementado.
Así, en términos generales, la información y transparencia vienen a constituir un pilar para la efectiva implementación de un gobierno corporativo eficaz junto al fortalecimiento del rol del propietario y de la función del directorio, regulando el comportamiento de quienes están a cargo de la administración de la empresa (directores y ejecutivos) y alineando sus intereses con los de la empresa misma y sus dueños.
En Chile, la promulgación de la nueva ley de gobiernos corporativos de las empresas públicas reconoce la importancia de lograr una mayor transparencia en la gestión de éstas, a través de la exigencia de someter a dichas empresas a las mismas normas de información, financiera y contable de las Sociedades Anónimas Abiertas.
Sin embargo, sería la Ley 20.285 en su artículo décimo, la que contribuiría mayormente en el cumplimiento de la presente directiva de la OECD. En este sentido, la propuesta de instrucción general sobre transparencia activa para empresas públicas, empresas del estado y sociedades del estado plasmaría los estándares internacionales establecidos por dicha organización internacional.
III Experiencia comparada
1. España
En España acaba de dictarse recientemente el Reglamento de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas5 por el cual las empresas públicas deberán, entre otros aspectos, publicar sus cuentas y la composición de sus órganos de dirección. El Real Decreto obligará a las empresas públicas a difundir a través de internet, además de sus balances y su equipo directivo, toda la información relacionada con su actividad empresarial que no tenga carácter reservado, en especial sus estatutos y los códigos de buenas prácticas. También regula el procedimiento de traspaso de bienes por concurso.
Por medio de este Reglamento se explicita la vinculación de las entidades públicas de carácter empresarial a los principios constitucionales de eficiencia y economía en su gestión definiendo un marco transparente para el cumplimiento de las obligaciones asociadas a la prestación de servicios de interés general pero por sobre todo se pretende satisfacer los principios de buenas prácticas en el gobierno de empresas y en particular, las recomendaciones de la OCDE plasmadas en las “Directrices sobre Gobierno Corporativo de las empresas públicas” publicadas en el año 2005.6
Así , el Artículo 143 del Reglamento que regula la publicidad de la actividad societaria establece claramente que “Sin perjuicio de la publicidad legal a través del Registro Mercantil que, en su caso, sea obligatoria, las sociedades y entidades a que se refiere el artículo 166 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas difundirán, a través de internet, toda la información relevante relativa a su actividad empresarial que por su naturaleza no tenga carácter reservado, y en particular, sus estatutos o normas de creación, los integrantes de sus órganos de administración, dirección, gestión y control, los poderes y delegaciones conferidos por éstos, las cuentas anuales, los códigos de conducta o guías de buenas prácticas que deban observar, y la identificación de la parte de su actividad vinculada a servicios de interés general.
Esta información relevante será difundida por las sociedades o entidades matrices en el caso de grupos empresariales, con el fin de otorgar una mayor transparencia al conjunto de sus actividades y a la estrategia general de dichos grupos.”
2. Unión Europea
En noviembre de 2008 se adopta la Convención del Consejo de Europa sobre el acceso a documentos oficiales.7 Cabe destacar que su artículo 2.1 establece el derecho de acceso a los documentos oficiales mantenidos por las autoridades públicas sin discriminación de ningún tipo.8 Especial mención merece el hecho de que se podrá considerar dentro del concepto de autoridad pública a una persona natural o jurídica que realice funciones públicas u opere con fondos públicos de acuerdo a la ley nacional9 es decir, a las empresas públicas en su sentido amplio.
Llama la atención que en el caso de esta Convención, se sometería a las empresas públicas a la obligación de garantizar el derecho de acceso a la información, obligación que de acuerdo a nuestra normativa nacional es discutible en cuanto a su aplicación a las empresas públicas. Sin embargo, esta Convención contribuye en dar claridad respecto a la tendencia internacional en esta materia.
IV Fundamentos económicos
Tratándose del sector empresarial en general -sin distinguir entre lo público y lo privado- la transparencia no sólo puede ser considerada un pilar fundamental para la creación de valor social, como un principio básico para la gestión ética de la empresa, en la medida en que la transparencia en las decisiones y políticas adoptadas permite evaluar la calidad moral de los resultados y con ella permite a la empresa generar confianza y contribuir a la equidad y al bienestar de la comunidad; sino que también las reglas claras- otro elemento de la transparencia- dado a través del buen gobierno o el gobierno corporativo de las empresas, permite un sistema de pesos y contrapesos que permiten alcanzar una gestión eficiente y eficaz de la empresa.
La OECD indica que en la medida que las empresas entreguen mayor y mejor información, el valor de mercado de las empresas debería aumentar.
Tomando en cuenta un estudio realizado sobre el índice de transparencia en el mercado de capitales en Chile10, queda de manifiesto que importantes acontecimientos se han suscitado a causa de una insuficiente información financiera y del gobierno corporativo de las empresas (públicas o privadas) provocando pérdida de credibilidad en los mercados financieros11.Tal es el caso del proceso de adquisición de Endesa Chile por Endesa España a través de Enersis, en el año 1997, conocido como el caso “Chispas” dejó al descubierto la precaria situación de los inversionistas y del mercado bursátil nacional, en relación con el nivel de acceso de información. Más recientemente, se ha considerado la falta de transparencia como uno de los motivos de la crisis económica mundial del año 2008.
En este sentido, se plantea que existe evidencia que relaciona el nivel de publicidad o transparencia con el costo de capital de la empresa, existiendo una relación inversa entre estos (relación en que el costo de capital disminuye si la transparencia aumenta). También se sugiere que el mercado valora positivamente la transparencia de las empresas lo que a su vez afecta el nivel de riesgo de la misma, lo que se vería reflejado en el costo de los fondos propios (al haber más transparencia fluye más capital hacia la empresa a un menor costo)12
Adicionalmente, se han planteado que puede existir una relación entre transparencia de la empresa y el comportamiento de los inversionistas considerando especialmente que ésta influye directamente en la generación de confianza (imagen de confiabilidad). Asimismo, en la aplicación de los compromisos de “Responsabilidad Social de las Empresas”, la transparencia es un instrumento esencial de su efectividad. Constituye una imprescindible contribución a su credibilidad social y, por ello, a la reputación de la correspondiente gestión empresarial.
Por tanto, en estos casos es el propio mercado el que establece un incentivo a que se adopten mayores niveles de transparencia en las empresas atendiendo a las reglas de la competencia. Entre los mecanismos de mercado que se refieren al conjunto de buenas prácticas, que incrementan el valor de las empresas destacan el Informe de Sostenibilidad –GRI, Código de buen gobierno, Normas y certificaciones, etc.
En resumen, podrían considerarse como beneficios directos e indirectos de la transparencia empresarial para las empresas y el mercado:
Empresas:
Al disminuir las asimetrías de información, las empresas toman menos riesgos y mejores decisiones. Se establecen acuerdos o contratos en mejores condiciones y mayores plazos con otros stakeholders.
Fomentan la confianza del inversor y reduce el costo de la inversión.
Mejora y mantiene las relaciones con los clientes.
Permite consolidar relaciones de largo plazo con los proveedores.
Contar con información ordenada para entregar al mercado, a los organismos de control y regulación es un factor de eficiencia.
Mercado:
Canalizar y maximizar los esfuerzos orientados a la movilización de las inversiones para financiar el desarrollo económico y social -mayor participación de inversionistas extranjeros, y acercamiento a socios estratégicos-.
Se mejora la competitividad de las empresas, al canalizar recursos en mejores condiciones (bajos costos financieros).
V. Observaciones a la propuesta de Instrucción General sobre Transparencia Activa para Empresas Públicas, Empresas del Estado y Sociedades del Estado
Ver Observaciones
1 OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises. 2005
2 OECD Principles of Corporate Governance. 2004
3 I. Ensuring the Basis for an Effective Corporate Governance Framework
II. The Rights of Shareholders and Key Ownership Functions.
III. The Equitable Treatment of Shareholders.
IV. The Role of Stakeholders in Corporate Governance.
V. Disclosure and Transparency.
VI. The Responsibilities of the Board
4 En materia de remuneración, la Directiva establece como una buena práctica publicar la remuneración de los miembros del directorio y de los ejecutivos claves de manera individualizada. Esta información debiera incluir las condiciones de retiro y término de relación laboral así como cualquier otro beneficio o remuneración en especie otorgado a los miembros del directorio.
5 Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
6 Artículo 138. Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto Principios generales. La Administración General del Estado y sus organismos públicos, en cuanto titulares del capital social o de los fondos propios de las entidades a las que se refiere el artículo 166 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, perseguirán en sus actuaciones los siguientes fines:
a) Promover la eficiencia y economía en la gestión de las sociedades o entidades.
b) Identificar e informar a los ciudadanos y al mercado de las obligaciones vinculadas a los servicios de interés general que las leyes u otras disposiciones impongan a las empresas públicas, así como de los costes asociados a estas obligaciones.
c) No falsear la competencia, evitando distorsiones en el mercado derivadas de la actividad empresarial con las especificidades aplicables a las obligaciones de servicio público.
d) Promover la fijación de estándares de buenas prácticas y códigos de conducta adecuados a la naturaleza de cada entidad.
7 Council of Europe Convention on Access to Official Documents (Adopted by the Committee of Ministers on 27 November 2008 at the 1042bis meeting of the Ministers’ Deputies)
8 Art. 2 Each party shall guarantee the right of everyone, without discrimination on an ground, to have access, on request, to official documents held by public auhorities.
9 2. For the purposes of this convention:
a. (i) “public authorities” means:
1. government and administration at national, regional and local level;
2. legislative bodies and judicial authorities in so far as they perform administrative functions according to national law;
3. natural or legal persons in so far as they exercise administrative authority.
(ii) Each Party may, at the time of signature or when depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, by a declaration addressed to the Secretary General of the Council of Europe, declare that the definition of “public authorities” also includes one or more of the following:
1. legislative bodies as regards their other activities;
2. judicial authorities as regards their other activities;
3. natural or legal persons in so far as they perform public functions or operate with public
funds, according to national law.
10 ÍNDICE DE TRANSPARENCIA EN LA REVELACION DE INFORMACION PUBLICADA EN EL MERCADO DE CAPITALES CHILENO, Revista Estudios de Información y Control de Gestión Nº14, Primer Semestre 2008, Departamento Control de Gestión y Sistemas de Información PUCV
11 En el contexto internacional, específicamente Estados Unidos, son conocidas las mayores
bancarrotas de la historia, por ejemplo Enron (2001) perdió MMUS$ 63.400 y Worldcom (2002)
perdió MMUS$ 107.400. Las principales causas de estos hechos fueron, entre otros: conflictos de
intereses, uso de información privilegiada y trasgresión de los principios contables
12 ÍNDICE DE TRANSPARENCIA EN LA REVELACION DE INFORMACION PUBLICADA EN EL MERCADO DE CAPITALES CHILENO, Revista Estudios de Información y Control de Gestión Nº14, Primer Semestre 2008, Departamento Control de Gestión y Sistemas de Información PUCV
